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东西问丨周黎安:中国的地方政府为何扮演的是“帮助之手”

2022年03月07日 09:27 来源:中国新闻网


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  (东西问)周黎安:中国的地方政府为何扮演的是“帮助之手”?

 

  中新社北京3月6日电 题:中国的地方政府为何扮演的是“帮助之手”?

 

作者 周黎安 北京大学光华管理学院教授、副院长

 

  国际知名经济学家张五常提出过一个著名问题:在那么多不利因素下,中国的高速增长持续了那么久。中国究竟做对了什么才产生我们见到的经济奇迹?

 

  有学者指出,如果按照西方的有限政府、独立司法、产权保护等维度对全世界的国家进行排名,中国排名显然靠后。但中国为什么能够支撑这么快速的经济增长?

 

  回答以上问题就需要涉及“国家能力”。但“国家能力”这顶大帽子下充满了各种各样相互冲突的描述与判断,我们很难满足于“国家能力”是强还是弱这种简单笼统的判断。例如,不管是从政权深入农村的渗透力、资源汲取力还是政策动员力来看,我们的“国家能力”在计划经济时代都已达到空前的规模水平。虽然那时我们取得了很多来之不易的经济和社会成就,可是并没有带来经济发展的突破性跃进。这是为什么?

 

  笔者认为,当我们思考“国家能力”的时候,做事的能力是一方面,另一方面可能还有做事的激励、能否把事做对、且做对的事。

 

  从20世纪90年代开始,经济学家很关注中俄经济转型的比较。安德鲁·施莱弗等提出一个很有意思的观察视角:俄罗斯地方政府扮演的角色更多是“掠夺之手”——对私人企业,政府不是去帮它,而是去骚扰它,剥夺其权利,攫取其财产;相比之下,中国地方政府更多扮演“帮助之手”的角色。


  “官场+市场”

 

  为什么中国地方政府是“帮助之手”而非“掠夺之手”?我们需要用新框架加以解释,可以简单总结为“官场+市场”。

 

  在笔者看来,中国最有意思的现象并不是官场竞争和市场竞争这两个层面竞争的存在,而是中间的“+”。

 

  “+”的意义,一方面体现在地方官的绩效考核依赖于当地经济发展的表现,因此他们在官场竞争的命运取决于其辖区内的企业在市场上竞争所创造的产值、税收和就业;另一方面,表面上看是两个地方的企业在市场上展开竞争,实则背后是非常关心它们竞争命运的地方官员,这些地方官员会尽其所能,动用行政、财政、金融等资源帮助本地企业更好地赢得市场竞争。所以,“+”是一种双重嵌入,一种中国特色的政经互动模式。

 

2021年12月15日,全球首个零碳码头智慧绿色能源系统在天津港成功并网。中新社记者 佟郁 摄
2021年12月15日,全球首个零碳码头智慧绿色能源系统在天津港成功并网。中新社记者 佟郁 摄

 

  这种双市场竞争体制带来了什么?先说直观的结果。

 

  首先,两个辖区的竞争促成辖区内地方官员和地方企业间的密切合作,使得他们发展成一个“政经共同体”。一个为政绩,一个为业绩,而企业业绩恰好也是官员政绩;反过来,官员拿到政绩也会反哺企业业绩,这是地方官员和地方企业携手形成“政经共同体”和利益链接的关键。所以,中国的这种“政治锦标赛”以及所衍生的“官场+市场”模式实际上促成了地区增长性联盟的形成。

 

  其次,辖区之间两个“政经共同体”相互竞争。如果只有政企合作,就极有可能演变成政企合谋、权钱交易、利益勾兑等。但在中国,不仅辖区内部存在政企合作,辖区间还存在激烈竞争,最终塑造了地方官员和地方企业间合作的性质和效果,使其不会走向纯粹的合谋、腐败或被狭隘利益捕获。

 

  因此,“官场+市场”是一个很有意思的双重竞争机制——政治家之间、企业家之间存在各自竞争,既有政治竞争,又有经济竞争;同时,辖区内又有高度密切的合作。在这一机制下,竞争中有合作,合作中有竞争。这是中国政经体制所形成的独具特色的现象。

 

2022年3月,杭州2022年亚运会重要保障工程杭州西站建设进入全面冲刺阶段。中新社记者 王刚 摄
2022年3月,杭州2022年亚运会重要保障工程杭州西站建设进入全面冲刺阶段。中新社记者 王刚 摄


  特殊的激励和约束机制

 

  中国的这种双市场竞争体制带来了什么结果?从积极方面来讲,笔者认为有三点:

 

  第一,“官场+市场”体制为地方官员提供了充分的激励来推动地区经济发展。绝大多数发展中国家不能保持经济持续增长,一个关键原因就是这些国家的政府没有扮演“有为政府”的角色,缺乏有效激励。在双竞争体制下,中国地方政府确实做了许多该做的事情。所以,笔者把这个作用称为“把事做对”,而且这也是克服市场失灵的重要方面。

 

  第二,“官场+市场”有助于限制官员权力的任性、专断及“掠夺之手”。只有正向激励还不够,因为地方政府手中有很多自由裁量权。这些自由裁量权政府用得好,可以成事;用得不好,当然也可以败事,以合法的名义,即所谓“掠夺之手”的角色。

 

  但是,在“官场+市场”模式里,这种情况发生的概率会受到很大的抑制,因为市场竞争里包含要素市场的竞争,也包括物质资本和人力资本跨地域流动。企业发现一个地方的投资环境不好,就可以去别的地方,甚至去竞争性地区。这样,即使是任性专断的地方官员,他为了做大本地的经济绩效,赢得政治市场竞争,就不得不抑制自己的任性专断,尽量不去扮演“掠夺之手”而是“帮助之手”的角色。笔者把这个作用称之为“防止政府做坏事”。

 

  第三,“官场+市场”体制还为辖区内政企合作提供了重要的信息反馈和试错机会。地区间的双重竞争鼓励了辖区内的企业家跟政治家的紧密合作,但怎么才能保证这种“政企合作”的结果是好的?有“官场+市场”的体制,尤其是有“市场”的存在,就使得“政企合作”最终都要到市场上接受检验,一验便知。这保证了政企合作“做对的事”。

 

  “官场+市场”体制促使辖区内政治企业家精神和市场企业家精神的结合,同时也实现一个地区政治精英和经济精英的结合,他们相互合作,优势互补,提高本地区的市场竞争力。这是“官场+市场”体制带来的重要结果。

 

  “官场+市场”理论有助于我们重新认识经济发展过程中政府与市场的关系以及政企互动背后的机制条件。从经济竞争角度来看,“官场+市场”模式相当于把中国各个辖区的经济变成了众多的“小国经济”,国家经济是“小国经济”的联盟。联盟内“小国经济”相互开放市场、相互竞争,联盟又同时对外开放,被整合到一个更大的“国际市场”中。

 

北京市朝阳区CBD。中新社记者 贾天勇 摄
北京市朝阳区CBD。中新社记者 贾天勇 摄


  中美欧的模式区别

 

  美国财政联邦主义与欧盟内部各成员国也具有这种“小国经济”模型的某些重要特征。其与中国的根本区别在于:

 

  第一,“小国”政府首脑由众多分散的委托人(选民)投票决定,抑或由单一的委托人(中央政府或上级政府)考核任命。中国是后者,实行典型的多层级政治锦标赛,委托人和众多代理人之间是上下级关系;而西方国家是前者,各级地方政府的政治家均由民选产生,相互独立。

 

  第二,“小国”政府首脑的政治命运与经济绩效表现之间关联的密切程度。

 

  在中国,地方官员的晋升在很大程度上与辖区经济发展绩效挂钩,上级政府作为单一的考核方根据相对绩效评估决定竞争的胜负。

 

  而在西方国家,给定选民的多样性偏好和选举过程的复杂性,政治家的执政政策与选举结果之间的关系可能是极其复杂而模糊的。相比之下,中国地方官员以经济发展为核心的晋升竞争涵盖的范围更为广泛和激烈,甚至会引发不同层级的地方政府之间的策略互动与放大效应。

 

  第三,“小国政府”对“小国经济”的干预能力及政策实施空间。西方国家的地方政府是有限政府,其所能采用的经济政策和竞争手段非常有限,而中国的地方政府是全能型的强势政府,如何为强势政府提供正确合适的激励极为关键。

 

2020年10月26日,“特斯拉上海超级工厂中国制造整车出口欧洲仪式”在特斯拉上海超级工厂举行。中新社记者 张亨伟 摄
2020年10月26日,“特斯拉上海超级工厂中国制造整车出口欧洲仪式”在特斯拉上海超级工厂举行。中新社记者 张亨伟 摄

 

  “官场+市场”模式具有很强的中国特色,但“官场+市场”理论所蕴含的核心分析要素——内部政府激励(利益兼容)、外部市场约束及信息反馈机制决定政府与市场的关系和政企关系的良性程度——却具有普遍的推广意义。

 

  站在历史角度看,“官场+市场”经过了几十年探索、演化,把中国历史上最悠久的官僚政治传统跟西方国家最悠久的市场化、全球化传统结合起来,实现了伟大的创造性融合和制度创新。

 

  而且,市场化、全球化还改良、激活、引导了官场竞争;反过来,官场竞争又更好地赋能市场竞争,实现政企优势互补。

 

  这一套制度“组合拳”在相当意义上克服了政府和市场的双重失灵,为过去40年中国经济的持续高速增长奠定了关键的制度基础。在任何其他国家都很难找到这两种竞争机制如此紧密的结合。当然,这种双重竞争体制不是完美的,也有其局限和短板,未来还需要不断改革和完善。(完)


  作者简介:

 

 

  周黎安,北京大学光华管理学院副院长,应用经济学系教授、博士生导师,本科/研究生项目主任,北京大学工商管理研究所所长,北京大学“十佳教师”,教育部“长江学者”特聘教授。他于北京大学获得经济学学士、硕士学位,于斯坦福大学获得经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇,2017年出版专著《转型中的地方政府:官员激励与治理(第二版)》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究,在国内外学术界产生了广泛影响。

 

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